經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)與發(fā)展，城市存量房屋（社區(qū)）“老齡化”問(wèn)題日益顯現(xiàn)，“城市更新”應(yīng)運(yùn)而生。隨著時(shí)代發(fā)展，“更新”的對(duì)象及目標(biāo)正在變得多維，從單一環(huán)境改善，到如今經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境全面提升；從舊區(qū)改造、“城中村”治理，到如今煥活濱水空間、蝶變老工業(yè)基地……城市更新正在整體性規(guī)模更新和漸進(jìn)式微更新兩個(gè)維度上全面展開(kāi)，推動(dòng)我國(guó)城市發(fā)展從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。
另一方面，城市更新必然涉及已有空間利益的重新劃分，可能會(huì)因居民訴求得不到滿(mǎn)足、居民權(quán)利邊界不清晰等問(wèn)題，導(dǎo)致推進(jìn)緩慢甚至遇到阻滯，諸如加裝電梯過(guò)程中底樓居民的異議，小區(qū)綠化帶改造成停車(chē)位過(guò)程中部分居民的反對(duì)等。最高法曾公布一批加裝電梯典型案例，從中可看出問(wèn)題的復(fù)雜性。這種復(fù)雜性一方面來(lái)源于城市居民住房空間權(quán)利訴求的復(fù)雜與多元，另一方面來(lái)自城市空間格局的固化及其對(duì)居民生活習(xí)慣的影響。
如何解決這些問(wèn)題是推進(jìn)城市更新的“必答題”。而“法治”無(wú)疑是這道題的“正解”。
政府搭建平臺(tái)，各方共同參與
隨著城市更新力度加大，各方利益交織也愈顯復(fù)雜。有關(guān)部門(mén)可以考慮針對(duì)城市更新的具體項(xiàng)目搭建“平臺(tái)”，引導(dǎo)業(yè)主、企業(yè)、居委會(huì)等利益相關(guān)者共同參與，形成資金、信息等各類(lèi)資源在平臺(tái)上流轉(zhuǎn)交互的局面。各方主體亦可在平臺(tái)共商共議，表達(dá)訴求。有關(guān)部門(mén)可同時(shí)運(yùn)用信息技術(shù)配套建設(shè)數(shù)字化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)線(xiàn)下線(xiàn)上“雙平臺(tái)”運(yùn)行格局，從而大大提高透明度和工作效率。城市更新的利益相關(guān)各方可通過(guò)手機(jī)等終端及時(shí)了解信息，提出意見(jiàn)。還可以運(yùn)用人工智能技術(shù)在數(shù)字化平臺(tái)上設(shè)置居民與政府、居委會(huì)、企業(yè)等各方的“數(shù)字會(huì)議室”，實(shí)現(xiàn)足不出戶(hù)，共商“家”事。
保障居民基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)利益平衡
城市更新的目的是優(yōu)化居住環(huán)境、提升居住體驗(yàn)，從而進(jìn)一步完善保障居民的居住權(quán)利。由于利益的多層次性與內(nèi)涵的復(fù)雜性，立法應(yīng)對(duì)居民在城市更新過(guò)程中的權(quán)利進(jìn)行詳細(xì)梳理，將保障對(duì)象按“基本權(quán)利—權(quán)利—利益”層次化處理。應(yīng)區(qū)分“權(quán)利”和“利益”，將權(quán)利中的基本權(quán)利作為必須予以保障的優(yōu)先對(duì)象。基本權(quán)利是指憲法或基本法律規(guī)定的關(guān)乎人的基本生存和發(fā)展的權(quán)利。這也要求政府部門(mén)做好城市更新過(guò)程中暫時(shí)生活困頓者的基本生活保障。其他權(quán)利或利益則可按已有條件盡量滿(mǎn)足，如確實(shí)無(wú)法滿(mǎn)足，則可以用其他方式予以補(bǔ)償。但無(wú)論是權(quán)利還是利益，其內(nèi)容會(huì)隨法律規(guī)范以及人們的觀(guān)念變動(dòng)而變動(dòng)，此時(shí)，有關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)作出調(diào)整，以確保符合法治原則前提下的利益平衡。
促進(jìn)資源合理分配，公眾有效參與
毋庸置疑，即使在市場(chǎng)化條件下，政府依然對(duì)城市更新等事務(wù)具有較大的支配力和影響力，主要體現(xiàn)在空間規(guī)劃、權(quán)利界分、資金使用等方面。近年來(lái)城市更新的巨大成就離不開(kāi)政府“有形之手”的推動(dòng)。因此，立法的一個(gè)重要目標(biāo)是保障政府更加合理有效地分配資源從而推進(jìn)城市更新；另一方面如何促使政府公平合理地行使其權(quán)力，盡量減少權(quán)力誤用也是立法的最重要使命和法治的基本要求。即立法在為政府賦權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)設(shè)定權(quán)力行使的過(guò)程“參數(shù)”，如對(duì)城市更新中的各方權(quán)利進(jìn)行分配時(shí)的聽(tīng)證程序，資金使用全過(guò)程的公開(kāi)等。
同時(shí)，亦應(yīng)重視公眾的有效參與。一方面公眾參與城市更新是市場(chǎng)化法治化路徑的基本要求，另一方面也是城市更新順利開(kāi)展的必然需要。只有公眾積極參與了各個(gè)環(huán)節(jié)，理解每個(gè)步驟的意義，才能形成對(duì)最終結(jié)果的衷心認(rèn)同和誠(chéng)意接受。公眾參與的主要方式是：知情、表達(dá)和決策。立法在賦予公眾上述權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)明確區(qū)分與某一城市更新項(xiàng)目利益攸關(guān)的居民和樂(lè)于了解情況并進(jìn)行監(jiān)督的其他市民，賦予各自不同的實(shí)體權(quán)利和行權(quán)程序，實(shí)現(xiàn)平等但有區(qū)別的賦權(quán)，從而保證公眾參與效率。
以多元解紛機(jī)制有效化解爭(zhēng)議
傳統(tǒng)民事?tīng)?zhēng)議解決以民事訴訟和調(diào)解為主要方式。城市更新中行政權(quán)力介入社區(qū)居民基本權(quán)利（利益）形成“行民交錯(cuò)”格局，由此決定了傳統(tǒng)解決方法恐難勝任城市更新糾紛解決重?fù)?dān)。一方面民事程序復(fù)雜冗長(zhǎng)，難以適應(yīng)城市更新的快節(jié)奏；另一方面，民事?tīng)?zhēng)議解決機(jī)制難以對(duì)行政權(quán)力作出有效調(diào)處，因此行政權(quán)力直接作用的行政調(diào)解和行政裁決宜作為城市更新?tīng)?zhēng)議解決的主要方案。同時(shí)發(fā)揮民事調(diào)解和民事簡(jiǎn)易程序的作用，解決一些相對(duì)簡(jiǎn)單的利益糾紛。還可充分發(fā)揮地方立法權(quán)，如在上海自由貿(mào)易區(qū)，海南自貿(mào)港等地區(qū)試點(diǎn)運(yùn)用“臨時(shí)仲裁”等簡(jiǎn)便程序，從而更大限度提升效率。
城市更新是推動(dòng)城市發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，是完善城市空間結(jié)構(gòu)、提升城市功能層級(jí)的有效途徑。在法治的軌道上推進(jìn)城市更新，是這一事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的有效保障，更是“人民城市”理念的生動(dòng)實(shí)踐。
李磊，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授。
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